ביטול הפקעה לצרכי ציבור הנה פעולה משפטית המעוגנת בחוק ובפסיקת בתי-המשפט. תיקון מספר 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 מהווה צומת דרכים חשוב בדיני ההפקעות. בתיקון זה נקבעו הסדרים חדשים בנוגע לביטול הפקעה שלא היו חלק מהפקודה. תיקון מס' 3 לפקודה בא בעקבות התפתחויות שונות בפסיקת בתי המפשט שהגיעו לשיאן בפסק-הדין של בית-המשפט העליון בעניין קרסיק, שבמסגרתה קראו כל שופטי ההרכב למחוקק להסדיר את דיני ההפקעות "בחוק מקיף ומסודר". מאמר זה לא יעסוק בהליכי ההפקעה ופיצויי הפקעה (מדריך בעניין פיצויי ההפקעה פורסם כאן) אלא יציג את עיקר השינויים החשובים שהוכנסו לפקודה בכל הנוגע לקביעת הגבלות על השיהוי במימוש ההפקעה, ועל שינוי הייעוד למטרה לא ציבורית וביטול ההפקעה.

לוחות הזמנים של הליך ההפקעה

לפני תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות לא נקבעו הוראות לעניין המועדים שעל המדינה לבצע בהם את הליך ההפקעה. כך למשל, המדינה הייתה רשאית להודיע על כוונה להפקיע לפי סעיף 5 לפקודה, אולם ההפקעה בפועל הייתה יכולה להיות כעבור עשרים או שלושים שנה. כתוצאה מכך, בעל המקרקעין המופקעים נפגע פעמיים: הן מעצם ההחלטה להפקיע, והן מהדחייה במועד תשלום הפיצויים שישולמו לאחר תפיסת החזקה, והן מהיקף הפיצויים (שהרי ייתכן כי שווי הקרקע יעלה באופן משמעותי, לעומת שוויה בעת פרסום ההודעה על ההפקעה, שהנו היום הקובע להערכת הפיצויים). בתיקון מס' 3 לפקודה הוסדרו לוחות הזמנים של הליך ההפקעה ונקבעו המועדים שעל המדינה לעמוד בהם, והסנקציות שתוטלנה במידה שתסטה מהם.

לאחר פרסום ההודעה על כוונה להפקיע לפי סעיף 5 לפקודה, נקבע בתיקון כי יש לפרסם את ההודעה על כוונה לתפוס חזקה לפי סעיף 7 לפקודה בתוך שנתיים ימים, כאשר שר האוצר מוסמך להאריך את התקופה, בהחלטה מנומקת בכתב, בשנתיים נוספות. במידה ולא עמד שר האוצר במועד של פרסום ההודעה על הכוונה לתפוס חזקה כאמור, אזי התוצאה תהא ביטול ההפקעה תוך מסירת הודעה לבעלים ופרסום ברשומות. במקרה זה, יקבל בעל הקרקע החזר הוצאותיו עקב הליך ההפקעה ופיצויים בגין הנזק שנגרם לו. יחד עם זאת, ככל שתפורסמנה הודעות לפי סעיפים 5 ו- 7 ביחד (כפי שבמקרים רבים זה נעשה), אזי ברור כי לא יהא תוקף לסנקציית הביטול.

המועד של התחלת ביצוע ההפקעה נקבע בהודעה לפי סעיף 7 לפקודה, ולא יעלה על שמונה שנים מיום פרסום ההודעה כאמור, כאשר ניתן להאריך מועד זה בהחלטה מנומקת בכתב, ובלבד שהמועד של התחלת ביצוע מטרת ההפקעה לא יעלה על 15 שנים. אולם, במהלך תקופת התחלת הביצוע רשאי שר האוצר להאריך את התקופה בהחלטה מנומקת בכתב לתקופה כוללת שלא תעלה על 17 שנים ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודה. מובהר, כי במקרה שהרשות לא תתחיל בביצוע מטרת ההפקעה בתוך הזמן שנקבע בהודעה לפי סעיף 7 וככל שטרם תפסה חזקה בקרקע, אזי תבוטל ההפקעה. וכך גם כאשר תם הצורך הציבורי, לא נתפסה החזקה בקרקע, ולא נקבע צורך ציבורי חדש. במידה והמדינה תפסה חזקה אך לא עמדה במועד שנקבע בהודעה לפי סעיף 7 להתחלת ביצוע מטרת ההפקעה או כאשר לא עמדה במועד כאמור ותם הצורך הציבורי של ההפקעה ולא הוחלט על צורך ציבורי אחר, אזי חלה על הרשות חובת השבת הקרקע המופקעת לבעלים. במקרה זה, תודיע הרשות לבעלים על זכותו להשבת הקרקע כנגד החזר הפיצויים ששולמו לו, כאשר מימוש זכות זו נתון להחלטת הבעלים. לא מימש הבעלים את זכותו להשבת הקרקע המופקעת כאמור – רשאי שר האוצר לעשות כל שימוש בקרקע, לרבות העברתה לאחר ללא תשלום פיצוי נוסף.

במהלך תקופת התחלת הביצוע, רשאי שר האוצר – לאחר היוועצות עם הוועדה המייעצת ולאחר שניתנה הזדמנות לבעלים לטעון את טענותיו – לשנות את מטרת ההפקעה, ולמעשה לקבוע מועד חדש לתחילת ביצוע מטרת ההפקעה בהתאם לסעיף 7ב לפקודה. אולם ניתן לעשות שימוש בסמכות זו פעם אחת בלבד, בתוך 25 שנים מיום פרסום ההודעה לפי סעיף 7. מובהר, כי ככל שהמטרה המקורית תמומש, אזי לא ישולמו פיצויים נוספים לבעלים. אולם במקרה שבו לא מומשה המטרה המקורית, אזי ישולמו לו פיצויים נוספים בניכוי הסכום שהיה עליו להחזיר לפי סעיף 14 לפקודה (במקרה שבו קיימת זכות השבה).

בתיקון מס' 3 לפקודה נקבע כלל נוסף שמקל עם המדינה, ומאפשר לה להימנע מחובת ההשבה. כאשר הוחל בביצוע חלק של ממש ממטרת ההפקעה – על כל הקרקע המופקעת או אף על חלק ממנה – יראו בו כהתחלת ביצוע של מטרת ההפקעה. כלומר ככל שהייתה התחלת ביצוע של "חלק של ממש ממטרת הרכישה" בחלק מסוים מהשטח המופקע, ובחלק אחר שעדיין דרוש לביצוע המטרה לא הוחל המימוש, אזי התחלת הביצוע חלה על מלוא השטח המופקע על שלל חלקיו. למעשה, סעיף זה פוטר את המדינה ממימוש ההפקעה באותו חלק נותר, שהרי את מבחן "התחלת הביצוע" כבר עברה אותו המדינה, ולכן מכאן ואילך היא לא תהיה מוגבלת בזמן ותהא אף רשאית להימנע ממימוש המטרה באותו חלק הנותר, במשך שנים רבות.

כמו כן, כלל "התחלת הביצוע" אינו מגדיר מהו גודל החלק שבו טרם הוחל ביצועו, ולמעשה לא קיימת מגבלה כלשהי על המדינה בעניין זה. כלומר גם אם החל ביצוע של ממש בחלק קטן מהשטח המופקע, אזי הדבר נחשב להתחלת ביצוע לגבי כל השטח המופקע.

מגבלה נוספת על זכות ההשבה היא במקרה שבו ניתנו לבעל הקרקע פיצויים על-ידי קרקע חלופית. במקרה זה לא יחולו סעיפים 14 עד 14ב לפקודה. כמו כן, לא תוענק זכות ההשבה מקום שקיימת תכנית בת-תוקף לפי חוק התכנון והבניה וכאשר החזרה מהפקעה אינה אפשרית או שמימוש התכנית על-ידי הבעלים אינו מתאפשר לאחר שניתנה לו הזדמנות לשינוי התכנית בתוך תקופה שלא תפחת על שנתיים.

נוסף על כך נקבע בתיקון מס' 3, כי זכות ההשבה מתיישנת בחלוף 25 שנים ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7, ובמקרה זה יהא רשאי שר האוצר להשתמש כרצונו בקרקע המופקעת, ללא צורך בתשלום פיצויים נוספים.

רכישת הקרקע המופקעת מחדש

כביטוי נוסף להגבלות החלות על המדינה בשלב שלאחר תחילת ביצוע המטרה הציבורית של ההפקעה, נכללה בחוק הזכות לרכוש את הקרקע המופקעת מחדש על-ידי הבעלים. במקרה שבו עמדה המדינה במועדים שנקבעו להתחלת ביצוע המטרה הציבורית כאמור, אולם אם תם הצורך הציבורי בקרקע ולא הוכרז על צורך ציבורי חדש, קיימת לבעלים זכות לרכוש את מקרקעיו מחדש. מימושה של הזכות על-ידי הבעלים מותנה בהודעה בכתב מטעמו על רצונו לממש את הזכות, וזו תישלח בתוך תקופה שנקבעה על-ידי השר שלא תפחת משלושה חודשים. במקרה שבו לא מימש הבעלים את זכותו לרכישה מחדש או לא שילם את השווי כפי שקבע השמאי הממשלתי – רשאי שר האוצר לעשות כל שימוש בקרקע, לרבות העברתה לאחר ללא תשלום פיצוי נוסף. למעשה, מקרה זה שבו תם הצורך הציבורי ולא הוכרז צורך ציבורי חדש הוא המקרה בפרשת קרסיק אשר הניח את התשתית לתיקון פקודת הקרקעות.

בדומה למגבלה על זכות ההשבה, כאשר ניתן פיצוי בדרך של קרקע חלופית, או כאשר קיימת תכנית בתוקף שבגללה החזרה מהרכישה אינה אפשרית או שהיא לא ניתנת למימוש על-ידי הבעלים (לאחר שניתנה לו הזמנות לפעול לשינוי התכנית), גם הזכות לרכישה מחדש לא קיימת, ושר האוצר יהיה רשאי, לאחר מסירת הודעה מנומקת בכתב, לעשות בה שימוש לכל מטרה, לרבות העברתה לצד ג', מבלי לשאת בתשלום פיצוי נוסף.

נוסף על כך, בדומה לזכות ההשבה, גם הזכות לרכישה מחדש מתיישנת בחלוף 25 שנים מיום פרסום ההודעה לפי סעיף 7, ובמקרה זה יהא רשאי שר האוצר להשתמש כרצונו בקרקע המופקעת, ללא צורך בתשלום פיצויים נוספים.

חשוב לציין, כי במקרה שבו שונתה המטרה הציבורית, מבחין החוק בין שני מצבים: האחד, כאשר לא היתה התחלת ביצוע של המטרה הציבורית החדשה, ובמקרה זה תקופת ההתיישנות תהיה הארוכה מבין השתיים: תקופת התחלת הביצוע של המטרה החדשה בתוספת שנה אחת או התקופה הקובעת לגבי המטרה המקורית; השני, כאשר היתה התחלת ביצוע, ובמקרה זה תהיה תקופת ההתיישנות 25 שנים בניכוי התקופה הקצרה מבין השתיים: תקופת התחלת הביצוע של המטרה המקורית או התקופה שבין מועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 ועד למועד פרסום המטרה הציבורית החדשה.

התחולת של תיקון מס' 3 לפקודה

בחוק לתיקון הפקודה, נקבע כי לא תהא זכות לרכישה מחדש במקרה שבו מומשה המטרה הציבורית של ההפקעה (או מטרה ציבורית אחרת), לפני כניסתו לתוקף של תיקון מספר 3 לפקודה (קרי – 15.2.2010). לבעלים לא תעמוד גם זכות ההשבה אם פורסמה ההודעה לפי סעיף 7 לפקודה לפני שנת 1985 ולא מומשה המטרה הציבורית. במקרה שבו פורסמה ההודעה לפי סעיף 7 לאחר 1985 ולא מומשה המטרה הציבורית, אזי תהיה תחולה רטרואקטיבית של זכות ההשבה, אולם נקבע כי תינתן תקופת חסד לרשות – בין 8 ל- 17 שנים מיום כניסתו של תיקון מספר 3 לתוקף – על מנת שתתחיל בביצוע מטרת ההפקעה או מטרה ציבורית אחרת, כאשר התיישנות זכות ההשבה תהיה הארוכה מבין השתיים: 25 שנים מיום פרסום ההודעה לפי סעיף 7 או התקופה שניתנה לתחילת ביצוע מטרת ההפקעה בתוספת שנה אחת.

לסיכום ניתן לומר, כי ההסדרים שנקבעו בתיקון מס' 3 לפקודה הנם סבוכים ומורכבים, כך שהיה נכון יותר לחוקק חוק הפקעה חדש, כפי שקראו שופטי בית-המשפט העליון למחוקק, שהרי בנוסף למורכבותם, הם יצרו היעדר אחידות לעומת ההסדרים הקיימים בחוק התכנון והבניה, שהפך למרכזי יותר בנוגע להפקעת מקרקעין.

עורך דין נדאל דאוד